因此，这些内容应当选择适当的、以法官为本的公开方式。

[9]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。但是来自副院长和高级人民法院的压力实在难以承受，最后合议庭妥协了。

法院在此暗示，外部司法环境最重要的方面，是法院的权威得到逐步建立。T市法院的经验，也有助于丰富对司法政治学和司法实践的研究。正如法院和行政部门之间的互动所显示，其中有大量的竞争、斗争和抵制，而法院也已能够通过法庭内外的创新举措规范相当数量的政府行为。但他们并没有那样做，而是热衷于推进社会的法治进程。在前述已讨论的那些案件中，法官本不必创新，以免得罪当地政府。

最后法院运用了《机动车安全运行技术条件国家标准》而非《道路交通安全法》，做出了有利于员工的判决。[22]而在败诉的名单中，名列前茅的有镇政府、建设部门及劳动和社会保障部，这些部门对中级人民法院都没有什么制衡的权力。因此，行政诉讼的结果并不能纠正这些行政行为。

如果主要负责人有合理原因无法出庭，主管同领域事务的副职主管应当代替其出庭。[7]See Su Yang and He Xin，Street as Courtroom：State Accommodation of Social Conflicts in South China，LawSocietyReview，Vol.44，No.1 （2010），pp.157-184.[8]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。尽管关系的实质没有什么改变，判决也可能向行政机关有所倾斜，但原告在心理上已经获得了很大满足，最初的对抗情绪也得到了缓解。行政机关负责人出庭应诉制度有力地推动了依法行政的发展。

[13]此外，行政机关负责人出庭制对行政机关的官员以及社会都有触动。事实上，相较于个人而言，行政权力依然是强大的。

法院也会限制旁听的人数。而在另一些地方，法院被要求解决这样的纠纷，以便减轻党政部门的压力。具体而言，法院起草了《关于进一步加强行政审判工作的意见》，并促请市党委与法院联名发布这个意见。很多意在规范行政行为的法律、法规被陆续颁布，其中最引人注目的是《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政许可法》。

作为该通知的深化，市政法委和人大还联合下发了一个指示，细化了属于重要案件的类型：（1）行政机关在当年被诉的首例行政案件。例如，为了减轻公众压力，各地法院会将同一案件中众多的原告分解成不同小组，然后派出发言人与他们分别会面，鼓励调解或撤诉。在一次出庭应诉之后，×县长说：出庭应诉能够近距离接触百姓，并能提醒我们更好地依法行政，是行政机关负责人一项重要的公务。在中国，行政法是一个非常重要的政治控制机制，它可以为更高层级的党政部门服务，用以监督、驾驭下级官员。

同样的，相关官员也了解到法律知识的重要性，并期望能够学习更多。[9]并且，法院因其性质而能推动政府和社会各群体间的交流与沟通。

在部分地区的行政诉讼中，一把手出庭应诉率甚至达到了100%。【注释】[1]See Cai Yongshun，Civil Resistance and Rule of Law in China：The Defense of HomeownersRights，in E.Peery and M.Goldman，eds.，Grassroots Political Reform in Contemporary China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2007，pp.174-195。

统计显示，官员的出庭对于解决群体性纠纷或者政策性纠纷尤其有帮助。虽然该案法院驳回了原告的诉讼请求，但也暴露出我们在具体工作中的确还有些细节问题要引起足够的注意，这些问题虽然不是法律是非问题，但在执法态度上、在向老百姓耐心细致地宣传法律等方面，我们还有欠缺。为了实现建立依法行政体制的目标，法律同时也赋予了公民许多法定权利。根据程序法，这种做法是没有问题的，但在解决行政纠纷时这却成了一个主要的障碍。在××县，如果行政机关负责人两次缺席行政诉讼，他就将被免职。所有这些抗争和压力都使得审判变得艰难，而且还可能因为处理不当而引起责任。

[9]See He Xin，Administrative Law as a Mechanism for Political Control in Contemporary China，in Stephanie Balme and Michael Dowdle，eds.，Building Constitutionalism in China，NewYork：Palgrave Macmillan，2009，pp.143- 162.[10]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。有了党的支持，法院会设计出一些司法创新措施，如行政机关负责人出庭应诉制度、发出司法建议以及创造性地适用法律等。

×县县长在上任不久后即出庭参与诉讼，这一例子不仅被作为×省依法行政的典型事迹来报道，还在最高人民法院的中国法院博物馆中展出。本文对司法创新的研究，主要通过查阅内部资料和访谈法官、官员来展开。

鉴于中国广袤的国土和巨大的地区差异，如果想全面而精准地展现中国的法治发展，一个地区的数据显然不够。[15]T市中级人民法院有法官认为，在这种情况下，即使最后获得的是不利于自己的结果，原告也会对判决更为尊重。

更重要的是，意识到法律的重要性之后，他们会调整行政机关的运作方式，以使其不仅更符合法律的要求，也更能被公众所接受。为了维持法庭秩序，T市中级人民法院会调动所有的法警，如果不够，则会向当地的公安寻求警力支持。尽管根据《中华人民共和国立法法》，这些文件不具有法律效力，但事实上，它们的实际效力并不逊色于正式的地方法规。[2]然而，法院是如何应对更有权力的政府部门的呢？更具体而言，是什么样的条件和激励因素促使法院推动司法创新？为什么有些改革成功了而有些却失败了？通过对法院与行政部门间互动的研究，能够使我们对中国司法化的轨迹、法治和宪政的发展有更丰富也更完整的了解。

规范行政权力失败时，有些当事人会采取非诉讼的行动，比如上访或群体抗争，而有些人则拿起法律的武器，将行政机关告上法庭。二、司法创新的具体措施既然市委对行政诉讼的态度很明煞，那么法院就可以采取更为果敢和更具创新性的具体措施。

加上法院有时也会做出不利于行政机关的判决，[14]这些都向公众强有力地表明法院并不只是一个橡皮图章。该文件针对负责人在不同案件中的出庭情况，详细地规定了对出庭率的要求，表现不佳者可能引起纪检部门的调查。

[1]然而随着对实践的更多考察和更深入的认识，这种陈旧的观点受到了挑战。那些不出庭的人会被视为落后于新趋势。

[15]参见刘晓鹏：《民告官能见官渐成常态》，载《人民日报》，2007年12月26日。此处的关键信息是，文件点明了有效的行政诉讼系统与社会稳定之间的直接联系。为了强化传递的信息，在该意见中，法院还附上了一些文件，其中包括2007年中央政法委书记罗干关于行政诉讼重要性的讲话，以及时任省委书记关于加强行政诉讼和依法行政的指示。在行政诉讼的语境下，法院与政府关系的动态发展表明，法院在将国家法律转化为地方法治实践过程中的角色并非总是消极和微不足道的。

在这些支持者中，包括了在这类案件中同样受到国家拆迁政策影响的其他家庭。在这样一个公共场域，法官成了主导角色而行政官员则是接受其审判的当事人。

而另一方面，行政机关的负责人也就不能够理解相关行政行为的违法性或者不合理性。他们通过对法律的辩论来提出质疑，甚至是公开的违抗。

为了推行依法行政，国务院已经做出了至少三个重要指示：1999年11月的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年5月的《全面推进依法行政实施纲要》和2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》。根据省委政法委书记的介绍，在考核项目中，3分已经是单个条目的最高分值。